Mobilità, servizio e qualità delle comunicazioni. Riscopriamo l’Anas

 16 Ottobre 2008

Carlo Sgandurra

 

Recuperare e rilanciare capacità progettuale, qualità del servizio e ruolo dell’Anas

 

 

 

 

 

 

PREMESSA

 

L’assolvimento di un ruolo “pubblico” da parte di un apparato – Ente, Società o altra struttura organizzativa – si misura sulla sua capacità di corrispondere a esigenze definite, che sono al contempo bisogni dei cittadini (bisogni, oltretutto, giuridicamente qualificati: scaturiscono da diritti) e interesse della collettività (in quanto il relativo soddisfacimento è naturale premessa di un accettabile benessere generale).

 

Relativamente all’ANAS, parliamo di un’Azienda pubblica chiamata a gestire una rete infrastrutturale sulla quale si svolge il trasporto terrestre. Il suo compito è, quindi, assicurare la mobilità come diritto del cittadino (un diritto che esprime addirittura valori riconosciuti in Costituzione: la libertà di circolazione di cui all’art. 16) e come elemento assolutamente decisivo per lo sviluppo sociale e la crescita economica (le caratteristiche e le potenzialità dei sistemi di trasporto determinano l’ampiezza, se non l’esistenza stessa, dei mercati).

 

Per il soggetto investito di responsabilità di governo, è di capitale importanza avere strumenti per valutare, rispetto alle esigenze da soddisfare, l’idoneità dell’assetto organizzativo assunto (statale, parastatale, locale o imprenditoriale-societario, ma comunque di natura pubblica).

 

LE FUNZIONI DELL’ANAS

 

In tema di infrastrutture viarie, l’ANAS è storicamente il solo gestore importante.

D’altra parte, in un orizzonte di lungo periodo, si può notare come fenomeni tecnici (evoluzione dei trasporti, motorizzazione di massa, sviluppo tecnologico dei veicoli) e cambiamenti istituzionali (accresciuta importanza delle realtà locali, istanze regionalistiche e federalistiche) abbiano fatto nascere altri gestori: privati concessionari autostradali, enti territoriali a vario livello ecc.

Le funzioni dell’ANAS si sono allora arricchite e diversificate, anche in funzione dei pressanti bisogni di infrastrutturazione del Paese, tanto che oggi possono – molto schematicamente – essere raggruppate in tre filoni:

w  funzione di gestione stradale;

w  funzione di controllo sulle concessionarie private;

w  funzione di investimento (nuove opere).

La terza funzione è di notevolissimo peso ma rappresenta, sostanzialmente, un’attività di “service” in favore del Ministero delle Infrastrutture e non viene presa in considerazione da questo breve documento.

Specificità operative, titolarità di poteri e ruoli caratteristici pertengono invece alle prime due funzioni, vere e proprie espressioni di corrispondenti interessi pubblici primari. È dunque in relazione allo svolgimento di queste due funzioni (funzione di gestione – funzione di regolazione) che occorrerà effettuare l’indispensabile valutazione cui sopra si accennava: quella sulla idoneità dell’assetto organizzativo (pubblico) configurato.

 

 

SIGNIFICATO DELLA GESTIONE STRADALE

 

 La ridefinizione delle logiche di sviluppo strategico dell’Azienda, che passa attraverso una riorganizzazione tale da separare tra loro funzioni di regolazione e funzioni di gestione, non può non significare anche, e soprattutto, un rilancio di queste ultime.

Il riferimento è alla gestione della rete stradale esistente come attività-funzione qualificante e caratteristica dell’ANAS, nell’interesse della collettività.

La gestione delle strade, infatti, risulta senz’altro determinante per assicurare una corretta – e qualitativamente soddisfacente – mobilità, che è, come detto:

Ä  diritto del cittadino;

Ä  fattore decisivo per la competitività dell’economia.

Ciò, a maggior ragione, in un contesto come quello italiano, contraddistinto (gli indicatori sono univoci) dall’assoluta prevalenza del traffico su gomma e da una capacità delle arterie viarie prossima alla saturazione: è evidente che la gestione stradale deve essere votata all’eccellenza, giacché la minima criticità potrebbe comportare la paralisi.

La “gestione”, nel significato più pieno, comprende tre grandi aree di attività tra loro strettamente intrecciate:

1. manutenzione – esercizio;

2. sorveglianza – presidio del territorio;

3. intervento nelle emergenze.

Mentre la manutenzione/esercizio guarda ai soli elementi infrastrutturali e raggiunge, oramai, livelli prossimi alla scientificità quanto a pianificazione e razionale programmazione, la sorveglianza/controllo considera anche l’utenza con i relativi bisogni e comportamenti. Una “buona strada”, infatti, è la risultante sia di elementi infrastrutturali sia di fattori dipendenti dall’utilizzo dell’infrastruttura stessa da parte degli utenti. E l’ANAS appare al riguardo vincolata da un ben preciso obbligo sancito nella Convenzione di Concessione con il Ministero: «  garantire la piena utilizzabilità e la costante manutenzione dell’infrastruttura viaria ».

Occorre senz’altro alimentare, in ANAS, la specifica cultura aziendale relativamente a modulazione del traffico, assistenza agli utenti, infomobilità, controllo del territorio, repressione di comportamenti scorretti, interventi in casi critici a fini di ripristino della corretta viabilità. Gli strumenti normativi per tutto questo già esistono, atteso che l’ordinamento giuridico, da sempre, riconosce all’Azienda poteri strumentali ad una ottimale – e completa – “gestione stradale” (p. es. i poteri di polizia stradale di cui al Codice della Strada).

 

 LA GESTIONE STRADALE COME SERVIZIO PUBBLICO

 

Questa concezione della “gestione stradale” come garanzia di fruibilità di una rete, oltre che come materiale manutenzione – concezione che non è teorica ma attuale: corrisponde, letteralmente, all’impegno assunto dall’ANAS nei confronti del Ministero, cioè dello Stato Italiano – qualifica tale gestione come un servizio.

Il livello di un servizio reso alla collettività può e deve essere misurato con precisi indicatori: parametri univoci, in grado di rappresentare la quantità e la qualità degli spostamenti su strada, ovvero, in ultima analisi, di rivelare se e come la strada riesca ad essere un adeguato strumento di mobilità.

In effetti un sistema basato sulla messa a punto di significativi “indicatori di qualità della strada” servirebbe non soltanto per fissare i criteri di esercizio da adottare e le manutenzioni da eseguire, le loro priorità e il controllo dei risultati ottenuti, cosa che in parte già avviene, ma anche, eventualmente, per decidere di implementare quelle funzioni che l’infrastruttura, in relazione alle sue caratteristiche, ancora non possiede, mentre lo sviluppo del traffico, le esigenze degli utenti ovvero le nuove tipologie trasportistiche le renderebbero necessarie.

 

CRITERI PER LA RIORGANIZZAZIONE DELL’ANAS

 

Tornando al tema della riorganizzazione delle predette funzioni dell’ANAS, si possono porre, sulla scorta di quanto finora esposto, alcuni sostanziali criteri-guida.

w   Funzione di gestione

L’articolazione organizzativa deve evidenziare, con precisione, competenze e responsabilità in funzione di quel complesso servizio all’utenza che costituisce la “mission” aziendale.

Nell’ambito della gestione deve essere attuata una chiara distinzione tra uffici e soggetti che svolgono, rispettivamente:

–        manutenzione/esercizio;

–        sorveglianza/controllo su strada;

–        supporto amministrativo e logistico (contabilità, personale, affari generali, strumentazioni informatiche, contenzioso ecc.).

Il tutto, con riferimento a risultati che siano quantificabili e qualificabili rispetto al livello di gestione stradale perseguito.

w   Funzione di regolazione

È innegabile che l’attività di controllo sulle concessionarie autostradali si presenti, di per sé, come tecnicamente più qualificata ove venga svolta da un’Azienda che già gestisce strade in proprio.

D’altra parte questo assetto fa sorgere dubbi di incompatibilità per la coesistenza, nel medesimo apparato, del “gestore” e del “controllore di gestori”.

Conviene dunque ipotizzare una soluzione organizzativa che:

4  da un lato, incardini la funzione di controllo sulle concessionarie – nonché, al limite, sulla stessa ANAS –  in un organismo ad hoc (con forma giuridica tutta da stabilire: Dipartimento, Società, Autorità Amministrativa Indipendente…);

4  d’altro canto, sappia mutuare gli aspetti prettamente tecnici dall’esperienza dei gestori stessi (a partire ovviamente dall’ANAS, che è il gestore con più storia alle spalle).

Peraltro, non si può concludere il discorso senza una riflessione carica di implicazioni politico-sociali, che esula dalla “asettica” conformazione organizzativa dei pubblici poteri. Il controllo sulla gestione stradale – così come su tutte le altre erogazioni di servizi pubblici – dev’essere anche un consapevole controllo da parte del cittadino-utente che verifica la corrispondenza delle prestazioni alle aspettative (nonché al corrispettivo monetario richiesto, nel caso di pedaggiamento). Forme di promozione e sollecitazione di tale controllo “dal basso” sono indispensabili se si vuole acquisire una maggiore efficienza del sistema